近日，《國務(wù)院關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》出臺，對于大城市近郊的文旅投資項目來說，再一次打破了之前拿地的邊界條件，對文旅行業(yè)中長期發(fā)展具有重要意義。
以上海為例。根據(jù)2017至2035年的上海城市總體規(guī)劃，其用地總體布局仍延續(xù)之前的用地結(jié)構(gòu)，即被耕地和林地所包圍。上海這樣的模式，延續(xù)了以英國倫敦為模型的田園城市風(fēng)貌，在農(nóng)村和都市之間，架設(shè)了基本農(nóng)田和林地，保護(hù)上海地區(qū)糧食供應(yīng)安全的同時，也營造了公園式的休閑綠地景觀空間。
對于中國大多數(shù)鄉(xiāng)村來說，一般都是農(nóng)業(yè)生活組團(tuán)旁邊配置了大量耕地，這種模式是中國農(nóng)業(yè)社會的基本運作模型。但在現(xiàn)代化大生產(chǎn)的當(dāng)下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化要求農(nóng)用地必須大規(guī)模集中配置，因此原有的斑塊狀農(nóng)用地發(fā)展模式已不適應(yīng)當(dāng)前實際。同時，工業(yè)化的進(jìn)程使得大量農(nóng)村人口被虹吸進(jìn)入了城鎮(zhèn)，因此留下了許多空心村，這些空心村的用地閑置一直是棘手問題。
基本農(nóng)田轉(zhuǎn)性的審批權(quán)下放政策，可以聯(lián)合之前各省市內(nèi)執(zhí)行的“增加掛鉤”“占補(bǔ)平衡”政策一同考慮。
我們研讀這個舉措主要有兩個要點：一是將國務(wù)院可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。二是試點將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。
從兩個舉措的適用范圍和永久基本農(nóng)田審批政策試點地區(qū)來看，主要集中在京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)和重慶，都是未來都市圈人口流入的集中區(qū)域。而這些地區(qū)的郊區(qū)化問題，代表了中國未來大都市的發(fā)展方向。這個舉措，從宏觀城市發(fā)展層面和微觀的項目發(fā)展層面，都將會對業(yè)界產(chǎn)生較大影響。
為打破大城市用地邊界提供政策基礎(chǔ)
以上海為例。根據(jù)2017至2035年的上海城市總體規(guī)劃，其用地總體布局仍延續(xù)之前的用地結(jié)構(gòu)，即被耕地和林地所包圍。上海這樣的模式，延續(xù)了以英國倫敦為模型的田園城市風(fēng)貌，在農(nóng)村和都市之間，架設(shè)了基本農(nóng)田和林地，保護(hù)上海地區(qū)糧食供應(yīng)安全的同時，也營造了公園式的休閑綠地景觀空間。
而日本東京都市圈的規(guī)劃并未完全被耕田割斷，是順應(yīng)都市圈的發(fā)展趨勢，進(jìn)行了以軌道交通為核心的發(fā)散式空間布局模式，即呈現(xiàn)出手指狀的空間突圍。
如果上海都市圈規(guī)劃借鑒東京都市圈規(guī)劃的發(fā)展模式，是不是當(dāng)前的農(nóng)用地布局需要有重大調(diào)整呢？如果需要調(diào)整，當(dāng)前的用地政策就預(yù)留了非常重要的制度基礎(chǔ)。
當(dāng)然，中國的政治體制、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)管理制度不一樣，也不會完全照搬日本模式，且不是每個城市都需要大力發(fā)展軌道交通。但上海的未來確實代表了中國一線城市和核心都市圈發(fā)展模式面臨的普遍問題。北京同樣如此，北京2035年總體規(guī)劃，京津冀聯(lián)動，似乎也沒有形成手指狀的軌道交通經(jīng)濟(jì)走廊關(guān)系。
這是在城市群宏觀層面上遇到的耕地問題。未來，如果用地審批能夠放松到北京、上海本地統(tǒng)籌考慮，那么這兩大城市想必會從區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)考慮，打破原有的城鎮(zhèn)空間聯(lián)系關(guān)系，與周邊城市建立新興的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。
為微觀項目落地提供更好的發(fā)展機(jī)會
對于中國大多數(shù)鄉(xiāng)村來說，一般都是農(nóng)業(yè)生活組團(tuán)旁邊配置了大量耕地，這種模式是中國農(nóng)業(yè)社會的基本運作模型。但在現(xiàn)代化大生產(chǎn)的當(dāng)下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化要求農(nóng)用地必須大規(guī)模集中配置，因此原有的斑塊狀農(nóng)用地發(fā)展模式已不適應(yīng)當(dāng)前實際。同時，工業(yè)化的進(jìn)程使得大量農(nóng)村人口被虹吸進(jìn)入了城鎮(zhèn)，因此留下了許多空心村，這些空心村的用地閑置一直是棘手問題。
百畝地尺度的農(nóng)村建設(shè)用地，雖然經(jīng)過合村并點處理可以相對集中地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，但由于仍屬于農(nóng)用地范疇，在土地產(chǎn)權(quán)上與城鎮(zhèn)建設(shè)用地?zé)o法同日而語。這樣會面臨未來產(chǎn)業(yè)進(jìn)入后的融資、上市交易等各種問題。
如今，社會生產(chǎn)力出現(xiàn)巨大躍遷，如果沒有靈活的土地統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，這樣的用地規(guī)劃就基本限制了規(guī)劃化發(fā)展產(chǎn)業(yè)的可能性。這就是中國的農(nóng)業(yè)土地和歐美農(nóng)場化運營土地的重要區(qū)別。
未來在中國大城市周邊，在以軌道交通、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新一代基礎(chǔ)設(shè)施興建的基礎(chǔ)上，一定會形成新興的產(chǎn)業(yè)。屆時，如果沒有用地的支撐，產(chǎn)業(yè)想發(fā)展也會遇到各種掣肘。當(dāng)前的用地政策調(diào)整，也算是未雨綢繆。
文旅類項目迎來更好落地機(jī)會
基本農(nóng)田轉(zhuǎn)性的審批權(quán)下放政策，可以聯(lián)合之前各省市內(nèi)執(zhí)行的“增加掛鉤”“占補(bǔ)平衡”政策一同考慮。
之前政策解決了零散農(nóng)業(yè)用地的歸并問題，這是土地集約利用的好辦法，但并不能從根本上解決建設(shè)用地的增減掛鉤問題。依照之前相關(guān)法規(guī)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤試點，必須在國土資源部批準(zhǔn)才可以。如今這種審批權(quán)下放給省級單位，勢必加速建設(shè)項目的推進(jìn)速度。
從用地的區(qū)位特征來看，文旅、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)是大城市郊區(qū)目前最適合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)門類。
它們的特點是離大城市近，可以從郊區(qū)很便捷地融入大都市的產(chǎn)業(yè)分工網(wǎng)絡(luò)，同時也可享受大城市群的醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等公共配套設(shè)施。可是，無論是文旅、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)還是新興工業(yè)，甚至互聯(lián)網(wǎng)全新一帶產(chǎn)業(yè)，若要在大城市郊區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)組團(tuán)的布局，就勢必需要一定規(guī)模的建設(shè)用地進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)配。
文旅類項目往往區(qū)位偏遠(yuǎn)，處于大都市建成區(qū)的城市規(guī)劃外圍，在地理位置管轄上，常屬于縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村的管轄范圍。因此，在絕大多數(shù)項目上，都會遇到農(nóng)用地的問題。
一個好的文旅康養(yǎng)項目，最重要的是配套完善。而文化、健康、娛樂、教育等相關(guān)配套往往屬于投入項目，從商業(yè)模式上看，與之形成資金平衡的，確實需要一定規(guī)模的可銷售類物業(yè)作為支撐，這樣才能形成一個經(jīng)濟(jì)上可行的項目。
所以，從實際項目開發(fā)的角度出發(fā)，幾百畝的文旅康養(yǎng)型項目很難取得真正意義上的成功，一般只有1000畝至3000畝的項目才能形成規(guī)模優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢。而若想形成這樣的規(guī)模，建設(shè)用地的面積數(shù)量就是核心問題了。
